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Edição 157 > Planejamento governamental no Brasil e a ideia de nação: de JK a Jango
Planejamento governamental no Brasil e a ideia de nação: de JK a Jango
A preservação da história e o resgate da memória são também espaços de resistência, e é com esse intuito que se pretende tematizar a vinculação entre o planejamento governamental e a ideia de nação. Uma ideia que, hoje , vem sendo aviltada por um falso nacionalismo
Falar sobre planejamento governamental em um período em que a conjuntura sócio-política é marcada pelo ultraliberalismo que vê no desmonte do Estado uma virtude, parece um contrassenso. Porém a preservação da história e o resgate da memória são também espaços de resistência, e é com esse intuito que se pretende tematizar a vinculação entre o planejamento governamental e a ideia de nação. Uma ideia que, hoje , vem sendo aviltada por um falso nacionalismo que , por um lado, toma como inimigo interno os que defendem qualquer projeto emancipatório de país e, por outro mostra-se subserviente aos intentos neocolonialistas que ameaça a nós e a toda a América Latina.
Nesse primeiro texto, será tematizado o planejamento no contexto do nacional-desenvolvimentismo que marcou o governo de Juscelino Kubitscheck, no qual o planejamento governamental assume papel de destaque como instrumento para desenvolver e modernizar o Brasil.
O planejamento governamental no Brasil é produto de um contexto sócio-histórico bem definido, estando diretamente vinculado ao projeto desenvolvimentista que Bielschowsky (1988) conceitua como um ciclo econômico e uma ideologia de superação do subdesenvolvimento nacional com base numa estratégia de acumulação de capital na indústria, tendo por seu principal indutor o Estado a partir de uma intervenção cuidadosamente planejada. Segundo o autor, as origens do desenvolvimentismo no Brasil podem ser encontradas nos “15 anos que se seguiram ao colapso simultâneo da economia cafeeira e do poder hegemônico das oligarquias regionais” (Bielschowsky, 1988:290), ou seja, no relativamente longo período que se inicia em 1930 e vai até 1945. De fato, foi na década de 30 do século XX que a ideia que associava indústria com “prosperidade” ou “progresso” começa a se expandir com Getúlio Vargas, embora o movimento que o tenha alçado ao poder (Revolução de 30), não tenha sido, em si mesmo, um movimento de cunho industrialista (Bielschowsky, 1988: 291 e 292). Na esteira desse mesmo processo, a ideia de planejamento da ação do Estado também começa a ganhar corpo, uma vez que, sendo o Estado considerado o principal indutor do processo de industrialização, necessitava de um padrão de racionalidade que orientasse a ação estatal para enfrentar os graves problemas do país em um cenário de turbulência interna e externa nos planos político e econômico. É nesse contexto que manifestações favoráveis ao planejamento governamental serão referendadas na Constituição liberal de 1934 e também na Constituição de 1937 , já em pleno Estado Novo (Bielschowsky, 1988: 294).
O primeiro impulso obtido pela ideia de uma intervenção estatal planejada com o objetivo de desenvolver o país por meio da industrialização não significou, entretanto, que houvesse unanimidade sobre a questão.
O ideário desenvolvimentista enfrentou acirradas disputas entre as várias correntes no interior do próprio desenvolvimentismo (2), além dos embates com correntes neoliberais que negavam expressamente a ideia de estado indutor do desenvolvimento que, nessa concepção, (neoliberal) derivava da exclusivamente de uma racionalidade atribuída ao mercado.
É assim que, em meio a acirradas disputas, é somente na segunda metade da década de 50 do século XX que o desenvolvimentismo conhecerá realmente o seu auge (Bielschowsky, 1988:265), notadamente no período entre os anos de 1956 a 1961, período este que corresponde ao mandato do presidente Juscelino Kubitscheck .
É na gestão Kubitscheck que o desenvolvimentismo aparece claramente como a “marca” de um governo. E aparece de uma maneira tão forte que, em algumas análises, “desenvolvimentismo” e “governo Kubitscheck” são praticamente sinônimos. É o caso de Bresser Pereira (1968), para quem o presidente Kubitscheck conseguiu “unir o povo brasileiro em torno de uma ideologia particular fascinante que praticamente nasceu e morreu (pelo menos perdeu o seu vigor) com ele: o ‘desenvolvimentismo’” Bresser Pereira (1968) apud Benevides (1976:26). Eis aqui o elemento central que faz com que, no governo de Juscelino Kubitscheck o desenvolvimentismo assuma características diferenciadas em relação ao debate que já existia desde os anos 1930: Juscelino transformou o desenvolvimentismo em algo fascinante!
Embora devamos considerar o prestígio que o ideário desenvolvimentista desfrutava no período, prestígio este decorrente, em grande parte, da influência da CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina (3), é inegável que, no governo Kubitscheck, o desenvolvimentismo é o eixo em torno do qual gravitam as iniciativas do Estado que, em Kubitscheck, reassume o papel indutor do desenvolvimento, mas não só: o desenvolvimentismo assume também papel determinante como elemento garantidor da estabilidade política e da legitimação do próprio governo (Benevides, 1976:240).
A questão sobre em que medida o “carisma pessoal” e o estilo conciliatório do presidente Juscelino Kubitscheck foram determinantes para o clima de otimismo que vigorou durante todo o seu governo em relação ao rumos e a intensidade do desenvolvimento do país, é uma questão que permanece em aberto. De qualquer forma, seja pelas características pessoais do presidente, seja pelas condições históricas propícias (ou pela articulação entre esses dois aspectos), o desenvolvimentismo no governo de Juscelino Kubitscheck, enquanto um conjunto de ideias que aglutina as esperanças de que o país possa, finalmente, superar estruturas arcaicas herdadas do passado colonial e escravista, assumiu capacidades mobilizadoras inexistentes em períodos anteriores. Em outras palavras: o desenvolvimentismo no governo Kubitscheck constituiu-se não apenas como um modelo econômico ou uma ideologia, mas um tempo histórico situado entre o passado e o futuro que, em Koselleck (2002), aparecem como experiência e expectativa . Para o autor, “não há ato histórico que não esteja embasado nas experiências e expectativas dos envolvidos” (Koselleck, 2002 : 126. Assim, o desenvolvimentismo no período Kubitscheck situa-se entre a experiência de um passado agrário, de inserção subordinada da economia agroexportadora no contexto do capitalismo mundial e a expectativa de superação desse modelo, tornando o Brasil um país “próspero”, industrializado e soberano, em uma palavra: Moderno. Mais ainda: situa-se entre a experiência traumática do suicídio de Vargas ocorrido alguns anos antes (em agosto de 1954), provocado por forças políticas que se opunham ao seu projeto desenvolvimentista e a expectativa de um apaziguamento nacional que possibilitasse a superação dos conflitos e tensões ainda latentes na sociedade. Esse tempo histórico correspondente ao nacional desenvolvimentismo do governo Kubitscheck enseja, por sua vez, diferentes níveis, diferentes temporalidades: além do tempo cronológico, o desenvolvimentismo no período do governo Kubitscheck é também um tempo político, um tempo institucional e um tempo psicológico-afetivo .
• O tempo da política, ditado pelos interesses e as urgências das forças políticas (partidos, grupos, facções) que atuaram na oposição cuja linha de frente era a UDN – União Democrática Nacional, e no arco de alianças e apoios ao governo (de modo destacado, a contraditória aliança entre os dois partidos que formavam a base do governo – o PSD, Partido Social Democrático, ao qual pertencia Juscelino Kubitscheck, de base agrária conservadora e o PTB - Partido Trabalhista Brasileiro de base urbana trabalhista , ao qual pertencia o vice-presidente João Goulart). Esse tempo político, com seus códigos, ritos e dinâmica própria é também o cenário onde se manifesta de forma mais contundente a busca do presidente pelo alcance e manutenção do delicado equilíbrio entre forças necessárias para a estabilidade de seu governo (Benevides, 1976).
• O tempo institucional, marcado pela dinâmica que Juscelino imprimiu a seu governo, onde a própria demarcação cronológica do seu lema de campanha “50 anos em 5” já aponta para um outro tempo no qual a própria cronologia (relativa aos exíguos cinco anos de mandato) é desafiada pela temporalidade expressa na grandiosidade das ações do governo, cujo símbolo mais expressivo foi a construção de Brasília, a cidade modernista (4) construída no sertão de Goiás, ela mesma uma cidade situada entre a experiência e a expectativa, entre o passado e o futuro, como que materializando um eterno presente.
• O tempo psicológico-afetivo diz respeito ao otimismo e ao entusiasmo vivenciados no governo Kubitscheck. Skidmore (2010 : 206) enfatiza que “ a principal arma (de Juscelino) era o entusiasmo, refletindo uma contagiosa confiança no futuro do Brasil como grande potência “. Juscelino, de fato, conseguiu galvanizar um extraordinário apoio `a sua proposta desenvolvimentista, considerando as tensões políticas que quase inviabilizaram a sua posse . Em seu governo, o conceito de desenvolvimentismo adquiriu, enquanto conceito social e político, uma estrutura temporal interna , (Kosselleck2010 : 128 e ss) para além do tempo cronológico, onde experiência e expectativa se articulam de forma singular, o que pode explicar o otimismo diante do que se apresentava como novo. É nesse tempo psicológico-afetivo que Brasília, a nova capital, aparece também como referência simbólica inconteste. O marco-zero demarcado no espaço onde seria construída a nova capital simbolizava não apenas uma demarcação topográfica , mas um recomeço, um novo tempo histórico.
Essas diferentes temporalidades, embora articuladas entre si, comportam suas próprias exigências, representando um grande desafio de articulação para o presidente Kubitscheck. Era preciso que fossem estabelecidos marcos referenciais que se colocassem acima dos embates do tempo político, acima da morosidade do tempo institucional e que, acima de tudo, servissem como elementos aglutinadores (tempo psicológico-afetivo), neutralizando os que se opunham e estimulando os que se colocavam a favor de seu projeto.
Dois elementos parecem ter tido peso determinante para a articulação dessas diferentes temporalidades no governo Kubitscheck. A ideia de “nação” e o “planejamento”.
A ideia de “nação” não foi o definidor do nacional desenvolvimentismo em seus primórdios. O termo “nacional” estava mais vinculado à noção de autonomia em relação ao cenário internacional e a questões como, por exemplo, a participação ou não dos capitais estrangeiros no desenvolvimento brasileiro (Bielschowsky, 1988).
Com Juscelino Kubitscheck, porém, a “nação” adquire significado de verdadeiro Semióforo (5), um elemento motivador e mobilizador em nome do qual os sacrifícios exigidos para a tarefa de construir um projeto de desenvolvimento deveriam ser realizados. A referência à `”grandeza nacional como destino” (Cardoso , 1978 : 97) era aspecto recorrente em seus discursos e identificado como sendo o horizonte comum na direção do qual a “nação” deveria caminhar (anulando, no plano simbólico, os conflitos e divergências geradores de tensões na vida social e política do período).
Porém, no plano simbólico, a referência à ideia de nação atravessava, com maior ou menor intensidade, as diversas temporalidades , presentes no governo Kubitcheck, o planejamento governamental , possuindo também essa transversalidade, atuou não apenas como instrumento norteador e organizador da ação do Estado na condução do processo de desenvolvimento nacional, mas conferiu também credibilidade (tempo político) e materialidade (tempo institucional) às iniciativas do governo, inclusive às mais polêmicas , além de contribuir de forma significativa para a manutenção do clima de confiança e otimismo que vigorou em todo o governo Kubitscheck (tempo psicológico-afetivo).
A ênfase na planificação, conforme já foi dito, está presente desde as origens do desenvolvimentismo no Brasil. Porém, no governo Kubitscheck, o planejamento é, ao mesmo tempo, instrumento e condição para a superação do subdesenvolvimento (6), compreendido como um estágio a ser ultrapassado por meio de um planejamento adequado (Cardoso, 1978 : 100).
O Plano de Metas oferecia um pauta completa de iniciativas governamentais em setores considerados historicamente como “gargalos” que impediam o pleno desenvolvimento do país. Ao mesmo tempo, apresentava-se, em linhas gerais, de uma forma simples, de modo que, mais do que um instrumento técnico , servia também como propaganda governamental , ou seja, um meio para fazer chegar no conjunto da sociedade, de forma rápida, as intenções do governo.
É importante destacar que a relevância que o governo Kubitscheck conferiu ao planejamento enfrentou resistências. Isto porque o planejamento é um instrumental técnico que traz em si uma marca de impessoalidade em um país ainda fortemente marcado por uma cultura política clientelista na qual primazia de interesses particularistas não via com bons olhos uma administração voltada para os interesses nacionais. Foi com o intuito de “driblar” a ingerência das pressões clientelistas que colocavam em risco a viabilidade e a exequibilidade do Programa de Metas que Juscelino adotou como estratégia a criação de uma “administração paralela” (Benevides, 1976:214). Desse modo, criou órgãos dotando-os de autonomia administrativa e financeira (8) sem ter que recorrer a uma demorada, desgastante e incerta reforma administrativa para adequar a máquina do Estado às demandas geradas pelo Plano de Metas.
A estratégia de criar uma administração paralela foi o recurso empregado por JK para que o Plano de Metas “saísse do papel” com a agilidade necessária não só para na realização das ações previstas, mas para sedimentar a confiança da sociedade no projeto desenvolvimentista, bem como para consolidar a ideia de que o Estado brasileiro também se modernizava, deixando no passado o Estado moroso e ineficiente.
Na forma pela qual Juscelino Kubitscheck criou as condições para a execução do Plano de Metas – a criação de uma administração paralela, ele transformou o planejamento em um símbolo que ensejou, juntamente com a ideia de nação, a criação de tempos político e institucional próprios e que, por sua vez, ensejaram um tempo psicológico-afetivo que, ainda nos dias atuais estão presentes nas referências a esse período. JK conseguiu sedimentar no imaginário social a ideia de nação que despontava já embalada pelos ventos da modernidade.
Assim, mais do que um conhecimento tecnicamente legitimado, o planejamento governamental no governo JK foi o eixo em torno do qual se constituiu a ideia do Brasil moderno, capaz de se posicionar de igual para igual no conjunto das nações desenvolvidas. Mas, além dessa compreensão, o desenvolvimento era também considerado um fator de segurança, “na medida em que, vencendo a pobreza, dificultava a propaganda de “ ideologias contrárias à ordem estabelecida” (Cardoso, 1978:153-153).
Em um clima de tensões oriundas da guerra-fria, JK considerava que a melhor forma de combater “ideologias subversivas” era o enfrentamento a miséria endêmica no país, o que se daria por meio de uma arrojada política de desenvolvimento econômico, condição para a manutenção da ordem, sem a qual estaria inviabilizada a ideia de nação, um dos principais elementos aglutinadores de seu governo.
Desse modo, o planejamento governamental em JK tinha por objetivo proporcionar caminhos para um modelo de desenvolvimento que melhorasse as condições de vida da população sem, no entanto, tocar em questões estruturais da sociedade brasileira , como , por exemplo, a questão agrária. O enfrentamento de tais questões só aparecerá no Plano Trienal, no governo do presidente João Goulart que será objeto de análise da segunda parte deste texto.
Maria Valéria Duarte de Souza é graduada em Serviço Social, com especialização em Planejamento e mestrado em sociologia. Consultora em planejamento estratégico, assessora da Comissão Nacional de Planejamento e Comissão Nacional de Organização do PCdoB. Colunista do Vermelho
Notas1- Para Skidmore (2010:205) , o governo de Juscelino Kubitscheck “merece o rótulo de ‘nacionalismo desenvolvimentista’ mais do que o de simples ‘desenvolvimentismo’, tendo em vista o seu forte apelo ao “sentimento nacionalista” da sociedade, notadamente suas camadas dirigentes. Cabe destacar, entretanto, que, conforme aponta Benevides (1976:239), não se trata de um nacionalismo nos moldes dos governos de Vargas, principalmente o segundo (1951-1954), no tocante a participação do capital estrangeiro no processo de desenvolvimento. Kubitscheck não teve constrangimento em recorrer ao capital estrangeiro para alavancar o seu projeto de desenvolvimento. Mesmo assim, a autora concorda que o recurso ao nacionalismo atuou como galvanizador de bases de apoio ao governo de Juscelino, especialmente no que diz respeito ao apoio de setores militares.
2- Bielschowsky (1988:40) apresenta três correntes dentro da proposta desenvolvimentista: (a) uma corrente do setor privado, antiliberal que, no entanto, defendia que a ação estatal deveria se concentrar no apoio a acumulação privada de capital ; (b) uma corrente do setor público que o autor denomina de “não-nacionalista”, que defendia o desenvolvimentismo , mas apenas no limite das políticas de estabilização monetárias, revelando uma preocupação em não criar conflitos com credores ou possíveis financiadores estrangeiros; (c) uma corrente, também do setor público denominada de “nacionalista”, defendia a intervenção estatal em setores considerados estratégicos e se opunham a políticas de estabilização monetária.
3- A CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina foi criada como órgão permanente da Organização das Nações Unidas – ONU, em 1951. Segundo Toledo (1999:84) “a preocupação central da CEPAL consistiu em explicar o atraso da América Latina em relação aos centros desenvolvidos do capitalismo ocidental e buscar fórmulas capazes de superar o nosso subdesenvolvimento”.
4- Brasília é a materialização do paradigma do “Brasil moderno”. Seu traçado urbanístico, projetado por Lúcio Costa seguindo os princípios do modernismo na arquitetura, visava instituir uma nova sociabilidade onde a convivência solidária inspiraria o restante do país a seguir os mesmos passos. O trabalho de Holston (1993) é bastante elucidativo sobre esta questão.
5- A ideia de “nação” como semióforo (do grego semeion = “sinal” ou “signo”= phoros= “expor” , “carregar”) é abordada por Chaui (2000), que define um semióforo como “um signo trazido a ou empunhado para indicar algo que significa uma outra coisa e cujo valor não é medido por sua materialidade e sim por sua força simbólica (Chaui, 2000: 12) . Nesse sentido, para a autora, a “nação” é um semióforo-matriz que, ao mesmo tempo, é um sujeito produtor de outros semióforos e “objeto de culto integrador da sociedade uma e indivisa” (idem, p.14).
6- A ideia de planejamento como tarefa indispensável para alavancar a industrialização em um país “periférico” é um dos eixos do desenvolvimentismo nos moldes da CEPAL. Esta tarefa deve ser de responsabilidade do Estado, instância dotada de racionalidade para realizar uma “rígida seleção de atividades econômicas indispensáveis ao esforço desenvolvimentista” (Toledo, 1999:88).
7- Autores como Benevides (1976) utilizam a terminologia “programa de Metas”. Aqui, adotamos “Plano de Metas” a terminologia oficial, também empregada por Bielschowsky (1988).
8- Segundo Benevides (1976:227) órgãos administrativos paralelos já existiam desde os tempos de Getúlio Vargas. Era uma forma de implementar políticas sem ter que passar pela aprovação prévia do Congresso. No governo Kubitscheck, os principais órgãos paralelos eram os grupos de trabalho e os grupos executivos, além do Conselho de Desenvolvimento, cujas pautas e composição estavam diretamente relacionadas às áreas que subdividiam o Plano de Metas.. Exemplo emblemático do modo como funcionava a administração paralela foi a criação da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil – NOVACAP na construção de Brasília.
Bibliografia
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. O governo Kubitscheck: desenvolvimento econômico e estabilidade política. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1976.
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econômico brasileiro: ciclo ideológico do desenvolvimentismo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1988.
CHAUI, Marilena. Brasil mito fundador e sociedade autoritária. São Paulo : Fundação Perseu Abramo, 2000.
CARDOSO, Miriam Limoeiro. Ideologia do desenvolvimento. Brasil: JK-JQ. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2 edição, 1978.
HOLSTON, James. A cidade modernista. Uma crítica de Brasília e sua utopia. São Paulo: Companhia das Letras, 1993.
KOSELLECK, Heinhart. The practice of conceptual history: timing history, spacing concepts. Stanford/California: Stanford University Press, 2002.
KUBITSCHECK, Juscelino. Por que construí Brasília. 4 reimpressão. Brasília: Senado Federal, 2009.
SKIDMORE, Thomas E. Brasil: de Getúlio a Castello. São Paulo Companhia das Letras, 2010.
TOLEDO, Caio Navarro de. Estado nacional e desenvolvimento capitalista no Brasil. In : COSTA, Sílvio (Org.). Concepções e formação do estado brasileiro. São Paulo: Anita Garibaldi, 1999.