Economia
Edição 135 > Experiências da austeridade econômica
Experiências da austeridade econômica
A crise econômica na Europa oferece exemplos importantes para se entender e debater os rumos da economia brasileira.
Mas desde já é possível apontar que depois da derrota eleitoral de outubro de 2014, os partidos de oposição, a mídia e os agentes do mercado financeiro no Brasil querem a revanche para impor seu projeto neoliberal, em contradição com os interesses democráticos, nacionais e populares. A economia - seja pelos desafios de sua conjuntura concreta e imediata, seja pela retórica da interpretação catastrofista - é instrumentalizada para tentar desestabilizar o governo Dilma
A economia é, efetivamente, uma arma decisiva dessa guerra política. Nesse sentido, no Brasil, hoje, a crítica, indispensável, de setores progressistas a alguns aspectos das mudanças de política econômica e à proposta de ajuste fiscal não pode perder de vista as duras circunstâncias da luta política em curso, em torno da legitimidade de Dilma Rousseff na Presidência da República. A crítica deve servir à busca de uma nova política que contribua, simultaneamente, para a recuperação do crescimento econômico e para a defesa, na sociedade, do governo Dilma.
A austeridade econômica, através de contração fiscal, privatizações e desestruturação neoliberal do mercado de trabalho, foi recomendada, imposta e concretizada em diversos países, principalmente na Europa, em meio à crise global desencadeada em 2007-2008. Decorrido um prazo razoável, é possível verificar os saldos dessa experiência. Por exemplo, a Grécia, depois de cinco anos de aplicação da receita de austeridade e privatizações, colheu a piora acumulada da produção e do desemprego, alastrando miséria em sua população trabalhadora: velhos, com redução ou cancelamento dos proventos das aposentadorias; jovens sem qualquer perspectiva de emprego; crianças sem escola; população sem assistência à saúde. Então, qual é o impacto desses fatos sobre os discursos e os atos dos círculos dominantes, internacionalmente, no âmbito das instituições e do poder político e na esfera financeira- Metodologicamente, as provas e as evidências oferecidas pelos resultados das políticas de austeridade deveriam ser confrontadas com as promessas e expectativas antecipadas pelos seus defensores.
Se o problema é o desajuste fiscal assim imaginado, então com a adoção das medidas de austeridade dever-se-ia obter a solução de equilíbrio das contas públicas. Contudo, ao que se assiste- Em vez de diminuir o peso fiscal sobre os diversos países, as medidas de austeridade têm impulsionando a recessão e a queda da arrecadação tributária, além de, em alguns momentos no passado, registrar-se picos recordes das taxas de juros impostas pelos credores para a aceitação de rolagem de dívida pública de países como Grécia, Espanha e Portugal, agravando-se a crise. Assim, o gráfico abaixo mostra o aumento, em vez da diminuição, do tamanho do endividamento público de países europeus, em contraste com as promessas dos programas de austeridade fiscal.
Grécia: austeridade ou renascimento
Depois da vitória e posse do novo governo, liderado pelo partido de esquerda Syriza, foram retomadas as negociações entre a Grécia e a chamada Troika (Banco Central Europeu, BCE; União Europeia, UE; e Fundo Monetário Internacional, FMI). Durante a campanha eleitoral, os novos governantes anunciaram a exigência de cancelamento (ou redução) da dívida externa grega. Denunciou-se a inviabilidade de pagamento. Condenaram-se os resultados econômicos e sociais gerais e desastrosos das políticas de austeridade aplicadas nos últimos cinco anos. Relembrava-se ainda o episódio do perdão da dívida da Alemanha em 1953. Na Grécia, as políticas de austeridade, aplicadas desde 2009, aumentaram, em vez de diminuir, a crise da dívida. Assim, hoje a dívida alcançou 165% do Produto Interno Bruto (PIB). O forte recuo do PIB, nos últimos anos expressou-se, inversamente, como aumento do indicador dívida/PIB.
Agora, nas novas negociações, algumas parcelas de pagamento tiveram sua cobrança adiada por quatro meses. Em contrapartida, a Troika insiste em demonstrações concretas do novo governo em torno de aumento de impostos, combate à evasão fiscal, manutenção das privatizações e das reformas trabalhistas realizadas. O novo governo não poderá atender a exigências de superávit primário em proporções que agravem ainda mais a recessão. Na declaração da União Europeia sobre o acordo provisório de fevereiro de 2015, com a Grécia, consta uma novidade: -As instituições [as partes signatárias] tomarão em conta as circunstâncias econômicas em 2015 para o nível da meta do superávit primário-. No acordo de 2012, a meta de superávit era de 4,5% do PIB. Agora, a Grécia evitou o plano do governo anterior de triplicar o superávit primário nos próximos anos. Em síntese, no primeiro round, o novo governo conseguiu negociar e bloquear novas medidas de austeridade e manteve o financiamento da sua economia. Em meados deste ano, ocorrerão as negociações mais importantes e decisivas.
Talvez o novo governo da Grécia poderá, em perspectiva, dispor do começo da recuperação econômica da Europa, a partir do próximo ano, 2016, sobretudo em função das respostas aos novos estímulos monetários do BCE. Essa expectativa poderá ter já, imediatamente, um efeito político favorável à Grécia. No mês de março deste ano, o BCE afinal assumiu seu papel de emprestador de última instância, com o programa de injeção de liquidez na economia (QE: quantitative easing), adquirindo títulos de dívidas governamentais e outros bônus, que totalizarão 1,1 trilhão de euros ao longo do tempo programado. Depois de anos de relutância, o BCE decidiu seguir os exemplos do Federal Reserve System (Fed, banco central dos Estados Unidos), do Banco da Inglaterra e do Banco do Japão. Com o afrouxamento monetário do BCE, os custos das dívidas serão esmagados, facilitando os encaminhamentos da dívida grega. O BCE fixou em -0,2% sua taxa básica de juros, desde setembro de 2014. Como início de uma futura guerra cambial no mundo, os bancos centrais da Suíça, Suécia e Dinamarca, neste primeiro trimestre de 2015, baixaram os juros para taxas negativas, a fim de evitar a valorização de suas moedas, em face da massiva emissão monetária do BCE. As taxas negativas de juros estão se alastrando pelo sistema bancário europeu diante da deflação dos preços e da estagnação econômica.
Entretanto, em quaisquer circunstâncias, haverá sempre a oposição da Alemanha e dos mercados financeiros a qualquer flexibilização substancial nas negociações com os gregos. Argumentar-se-á sobre o efeito demonstração, o mal exemplo, para outros devedores. Citarão o risco moral. Este risco é uma noção da ortodoxia econômica que consiste no -incentivo a endividar-se, com grandes riscos, porque se sabe que não será obrigado a pagar-, ou melhor: é incentivo ao descumprimento de contratos, sem sanções. O risco moral também diz respeito à assunção de elevados riscos privados, confiando no socorro governamental: privatização de ganhos garantida pela socialização de prejuízos.
Espanha: flagelo do desemprego
Havia déficit público na Espanha- Não. Em 2007, o país exibia um superávit de 1,9% do PIB. E a dívida pública, era explosiva- Novamente, não. A relação dívida/PIB era de modestos 36,3%. Mas a viragem foi brutal em 2009: o país registrou 11,2% do PIB como déficit, enquanto a dívida também cresceu, embora relativamente pouco, para 53,9%. E as medidas de austeridade resolveram algum problema- Não. A partir de 2010, a austeridade só contribuiu para piorar tudo, inclusive as contas públicas. A despesa com juros da dívida pública alcançou 3,43% do PIB em 2013, ou seja, 38 bilhões de euros, enquanto a folha de salários para todos os funcionários do governo central foi de 33,3 bilhões de euros (SEN; CARRETERO, 2013).
O governo social-democrata do PSOE (Partido Socialista Operário Espanhol) inicialmente adotou políticas anticíclicas no enfrentamento da crise. Todavia, a partir do segundo trimestre de 2010, os governantes aceitaram as pressões da Troika e passaram a adotar medidas de austeridade, como redução de salários de funcionários públicos e congelamento de aposentadorias. Em novembro de 2011, o parlamento estabeleceu, na Constituição, regras de limitação da dívida e do déficit do setor público. Nesse mesmo mês, o PSOE foi punido pelas urnas e a direita, o Partido Popular (PP), assumiu o governo. A austeridade, então, foi radicalizada. Além do agravamento do arrocho fiscal, foram implementadas reformas neoliberais no mercado de trabalho, na esfera financeira e na administração pública.
O começo da recuperação em 2009 foi abortado com os cortes orçamentários, em 2010. O setor mais afetado pelas medidas recessivas tem sido a indústria, com queda da produção desde o final de 2011. Essa relação estreita entre a austeridade e o desempenho recessivo da indústria é um alerta para o Brasil, onde a produção manufatureira há anos tem estagnado e declinado. O investimento na Espanha interrompeu seu crescimento desde o terceiro trimestre de 2010 e tem caído a partir de 2012.
O desemprego alastrou-se e tornou-se um flagelo na Espanha. Entre 2008 e 2012, foram eliminados 3,8 milhões de postos de trabalho. A taxa de desemprego registrou o recorde histórico de 27,2% no primeiro trimestre de 2013. Em 2012 e 2013, foram demitidos 290 mil funcionários públicos. As vítimas do desemprego de longa duração, por mais de um ano, são 56% de todos os sem emprego. O governo tem diminuído os valores do seguro desemprego e dificultado o acesso a esse benefício. Desde 2010 até junho de 2013, o salário mínimo, descontada a inflação, caiu 6,1% (SEN; CARRETERO, 2013).
Crise em Portugal: com progressistas e conservadores
A experiência portuguesa está carregada de lições do cruzamento entre economia e política. O sociólogo português Paulo Pedroso (2014, p. 2) observa que, a partir do impacto da crise global sobre Portugal, em 2008, sucederam-se dois governos do Partido Socialista e o atual, de centro-direita, com correspondentes três estratégias distintas: primeiro (2008), apoio ao setor financeiro; depois (2009), tentativas de alívio para problemas econômicos e sociais; e, por fim (a partir de 2010), arrocho fiscal.
Sob o ataque da direita às medidas anticíclicas, no contexto de aprofundamento da crise, a margem da nova vitória eleitoral do Partido Socialista, em outubro de 2009, foi muito restrita. O novo governo era minoritário e, diferentemente de seu discurso na campanha eleitoral, propôs um orçamento, baseado na austeridade defendida pela oposição, avalia Pedroso. Assim, foram adotadas políticas crescentemente recessivas: 1) em março de 2010, o assim chamado Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC 1); 2) o PEC 2 em maio de 2010; e 3) o PEC 3 em 2011.
Em março de 2011, um novo programa (PEC 4) foi rejeitado pelo parlamento, o governo renunciou, houve eleições e a direita assumiu o poder político, até hoje. O gabinete direitista, formado pelo Partido Social Democrático e pelo Partido do Centro Democrático Social, aprofundou as medidas de austeridade do Memorando de Entendimento, assinado entre Portugal e a Troika. Assim, o país foi empurrado para a recessão.
A fragilidade econômica geral de Portugal já era patente antes da crise. Irrompido o colapso internacional, ele teve de aderir às diretrizes da União Europeia. O caráter pró-cíclico das políticas de austeridade constrangeu a demanda interna. Historicamente, Portugal tem convivido com déficits comerciais e por isso o apelo à única saída para o crescimento econômico através das exportações não é compatível com as condições de competitividade externa das empresas do país.
O governo do primeiro-ministro Passos Coelho tem conseguido impor reformas no Código do Trabalho, em alinhamento com as exigências da Troika. As negociações sindicais coletivas foram especialmente atacadas. Foram reduzidos e cancelados muitos direitos trabalhistas. O maior benefício para o desempregado teve uma redução de 28% em seu valor, além de nova redução de 10% depois de seis meses sem emprego. O corte é de 44% para o valor do seguro desemprego para menores de 30 anos e que estejam na condição de desemprego de longa duração (um ano). Em 2013, menos de 15% da força de trabalho era coberta por contratos coletivos. A taxa de desemprego foi de 17% em 2013. Mas o desemprego dos jovens subiu de 13,3% para 34,3% entre 2008 e 2013. A austeridade atingiu todos os setores, a exemplo das reduções nas verbas para a saúde pública.
A privatização vem de longe, desde a década de 1980. Depois de 2010, foram privatizadas empresas de serviços públicos, energia, transporte e de indústria manufatureira. Ademais, a adesão às Parcerias Público-Privadas (PPPs) tem aumentado substancialmente os gastos públicos, diferentemente das expectativas favoráveis às PPPs.
Caminho diante da austeridade
A Islândia, palco de experimentos extremados de liberalização financeira, sofreu tremendo impacto da crise global e em 2008 o seu sistema bancário quebrou. A economia entrou em recessão e o desemprego atingiu 11,9%. Mas em plebiscito a população decidiu recusar as receitas da austeridade. Foram impostos controles sobre os fluxos de capitais e regulação da esfera financeira. E daí, o que ocorreu- A Islândia cometeu suicídio- Desde 2011, a economia recuperou-se e a taxa de desemprego oscila entre 3% e 4%. Todavia, é claro, a Islândia é tão pequena, sua economia é tão limitada, que serve de escassa comparação com economias maiores e infinitamente mais complexas como a brasileira.
Depois da pequena Islândia, o que dizer dos grandes, Estados Unidos e China- Em matéria de déficit, os americanos têm pouco a dizer sobre austeridade, já que sua média histórica de déficit público nos últimos 40 anos é superior a mais de 3% do PIB. Em janeiro de 2009, o governo Obama criou um plano de estímulos fiscais de US$ 775 bilhões para recuperar a economia. Os Estados Unidos, potência imperialista, deram origem à crise de 2007-2008, mantêm o seu sistema financeiro desregulado, especulativo e gigantesco que constrange o desenvolvimento econômico soberano de muitas nações, e construíram uma sociedade com desigualdades de renda e riqueza abissais. Entretanto, cabe observar os seus debates. No mês de fevereiro passado, ao apresentar suas ideias para o orçamento de 2016, o presidente Barack Obama, nos seus dois últimos anos de mandato, com discurso voltado para a disputa eleitoral da sua sucessão, anunciou mudanças na política fiscal. Assim, em vez de cortes orçamentários, divulgou a proposta de imposto obrigatório de 14% sobre os lucros das empresas americanas no exterior e algum aumento de impostos para os ricos (a conferir).
O governo chinês lançou em novembro de 2009 um pacote de estímulos fiscais de US$ 586 bilhões, cerca de 17% do seu PIB de 2007. Agora em 2015, o governo chinês tem tomado medidas para ampliar o crédito, baixar os juros e implementar novos projetos de infraestrutura (estradas, ferrovias, água e energia). E o déficit orçamentário- A meta do déficit fiscal de 2014 foi de 2,1% do PIB. Cogita-se reversão disso- Discute-se superávit- Nada disso. Especula-se que essa meta de déficit será, na prática, ampliada em 2015.
A França, segunda maior economia da União Europeia, não consegue desvencilhar-se da sua trajetória de reiterados déficits fiscais elevados. Em 2006 e 2007, antes da crise global, ela tinha incorrido em um déficit dentro dos limites estabelecidos pela União Europeia, embora tenha descumprido isso sistematicamente nos anos anteriores, desde 2001. O governo Hollande, para tentar melhorar a arrecadação, adotou algumas medidas de tributação sobre as grandes fortunas e heranças. A França não pode alinhar-se com a Alemanha, para aprofundar a austeridade, em face do elevado desemprego dos franceses, no contexto político de grave isolamento do governo e avanço da direita, com a Frente Nacional.
Em 2014, novamente a França não conseguiu viabilizar seus compromissos de meta fiscal. A Comissão Europeia foi obrigada a suspender a multa contra ela e a -conceder-lhe- uma espécie de moratória para que o país consiga, em 2017, um déficit orçamentário abaixo do limite fixado para a União Europeia, ou seja, 3% do PIB. A França prometeu um corte orçamentário estrutural, no exercício de 2014, desconsiderando flutuações conjunturais, em 0,3%, mas só conseguiu 0,1%.
Falácias da austeridade
A direita, sempre, desde os ataques do reacionário Thomas Malthus à assistência das Leis dos Pobres na Inglaterra no século XIX até os dias de hoje, defende a austeridade econômica como revigoramento moral. Mas o desemprego, a pobreza e as desigualdades provocadas pelas políticas de austeridade abatem a honra e a dignidade das suas vítimas, os rejeitados e excluídos, os humilhados e ofendidos. Por isso, Robert Shiller, ganhador do prêmio Nobel de Economia em 2013, critica as declarações do primeiro-ministro da Inglaterra, David Cameron, de que a austeridade cria indivíduos independentes, livres, afirmativos, proativos. Para Shiller, em vez da austeridade, -a coisa importante é adotar qualquer tipo de estímulo fiscal que aumente a criação de empregos e ponha os desempregados de volta ao trabalho-.
A austeridade é caracterizada por quatro falácias, denuncia o economista francês Robert Boyer (2012, p. 21). O diagnóstico de que a crise decorre da irresponsabilidade dos gastos públicos, em vez das bolhas especulativas da finança privada, é a primeira falácia. A segunda consiste na crença de que as contrações fiscais conduzirão no longo prazo a taxas de juros menores, atratividade de investimentos, melhoria na balança comercial, evitando-se a suposta inócua substituição do gasto privado pela despesa pública do keyenesianismo no curto prazo. A terceira é recomendar que os demais países, como Grécia e Portugal, tenham o mesmo desempenho da Alemanha, desconsiderando as diferenças tecnológicas, produtivas, financeiras e institucionais. A quarta falácia é a crença no transbordamento dos resultados supostamente positivos da austeridade em um país sobre as nações vizinhas.
Os defensores das políticas de austeridade afirmam que as medidas fiscais expansionistas simplesmente deslocam o gasto privado. Troca-se o dispêndio privado pelo público, sem qualquer efeito sobre a totalidade do gasto no país. Por isso, a renda agregada não se altera. Este é o argumento que ficou conhecido como crowding out, ou seja, deslocamento do setor privado. Mas, na verdade, com recessão e desemprego, o gasto público (na falta de dispêndios privados, inclusive o investimento das empresas) gera mais atividade e ocupação. Dessa forma, há ampliação do gasto e, por conseguinte, da renda, no âmbito agregado. Além disso, no caso de aumentos da dívida pública, com a economia em desemprego, esses empréstimos tomados pelo governo, utilizados para gastos públicos, não deslocam os investimentos privados realmente em declínio.
O argumento da chamada equivalência ricardiana é uma alusão à hipótese do economista clássico David Ricardo de que os contribuintes podem reduzir seus gastos por causa da perspectiva de aumento de impostos, se o governo aumentar a dívida pública. Famosos e ultraconservadores economistas dos Estados Unidos, desde os anos 1970, têm exagerado absurdamente a hipótese da equivalência ricardiana. Eles insistem na ineficácia dos gastos governamentais, resultantes do aumento da dívida pública. O que o governo acrescentaria de gasto na economia seria diminuído, em proporções equivalentes, pelo setor privado. Para esses conservadores, as pessoas decidiriam poupar, em vez de gastar, para pagar os esperados aumentos de impostos, decorrentes das necessidades advindas da elevação da dívida pública.
Cabe ainda observar que os gastos públicos em saúde, educação, pesquisa e infraestrutura econômica (transportes, energia etc.) têm forte impacto na redução de custos e elevação da produtividade, favorecendo o aumento do produto e da renda. É claro que os programas de privatização subtraíram do Estado importantes instrumentos para seu planejamento e ação. Estamos falando aqui das empresas estatais, que poderiam ser mobilizadas para investimentos, inovação tecnológica e exportações.
* Renildo Souza é bacharel e mestre em Ciências Econômicas e doutor em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), onde atualmente é professor, com dedicação exclusiva, na Faculdade de Economia
Referências bibliográficas
BOYER, Robert. -Las cuatro falacias de las políticas de austeridad contemporáneas: el legado keynesiano perdido-. In: Revista de Trabajo, ano 8, número 10, jul.-dez. De 2012.
KRUGMAN, Paul. -Lo que ha conseguido Grecia-. In: El País, 28 de fevereiro de 2015. Disponível em: http://economia.elpais.com/economia/2015/02/27/actualidad/1425038281_290126.html.
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PEDROSO, Paulo. Portugal and the Global Crisis. The impact of austerity on the economy, the social model and the performance of the state. Berlin Friedrich-Ebert-Stiftung, abril de 2014.
SEN, Alberto del Pozo & CARRETERO, José Moisés Martín. Social Cohesion and the State in Times of Austerity. Country Case Study: Spain. Berlin Friedrich-Ebert-Stiftung, dezembro de 2013.
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