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Edição 130 > Possibilidades para a construção da Reforma Urbana brasileira

Possibilidades para a construção da Reforma Urbana brasileira

É necessário avançar na Reforma Urbana brasileira em cada perfil de cidade. Essa ideia talvez se baseie em particularidades de cada contexto produzindo diretrizes diferentes. Talvez ainda tenhamos que enfrentar o debate da propriedade privada do solo urbano de maneira mais contundente, com um novo papel do Estado no controle do solo urbano

A organização territorial urbana no Brasil

Os dados recentes do último censo de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) mostram que o Brasil possui hoje 190.755.799 habitantes, com uma taxa de crescimento anual de 1,17% na última década. Esse indicador indica que o processo de urbanização do país está se consolidando. Isso abre uma perspectiva de planejamento das questões do território no sentido de formular e viabilizar políticas públicas de longo prazo, tendo em vista que já não teremos maiores fluxos migratórios.

A Tabela 3 compara as taxas de crescimento da população no Brasil e em São Paulo. Em três momentos diferentes. Mostra que gradualmente a população urbana se estabiliza apesar da magnitude dos problemas encontrados nestas regiões, os quais estão mais relacionados à concentração de renda do que ao crescimento da população.

Fonte: IBGE. Censos Demográficos, Contagem da População 2007 e Projeções de 2007 a 2010 e 2008 a 2010 - Fundação SEADE. Elaboração: Secretaria Municipal de Desenvolvimento urbano/SMDU - Departamento de Estatística e Produção da Informação - DIPRO.

A Tabela 4 abaixo mostra uma tendência à estabilização no crescimento da população brasileira que pode ser explicado por vários fatores. No ano 2010, somente a região Norte ainda apresenta índice maior que a média nacional.

Fonte: IBGE, Censo demográfico 1950/2010. Até 1991 na tabela extraída de: Estatísticas do Século XX, Rio de Janeiro, IBGE, 2007, no Anuário Estatístico do Brasil 1979. Rio de Janeiro: IBGE, vol. 42, 1981.

Provavelmente o fator mais importante que reforça esta tendência é a entrada da mulher de maneira significativa no mercado de trabalho, o que de alguma maneira começa a limitar o número de filhos e com isso uma redução de natalidade principalmente nas grandes cidades.

A população urbana no Brasil atingiu 143.792.645 habitantes, o que representa uma taxa de 84,4% da população total, sendo que o número de municípios criados, praticamente dobrou desde a década de 1960. Em 1960 eram 2766 contra 5565 municípios em 2010.

Segundo o IBGE ainda, quinze municípios brasileiros atingiram mais de um milhão de habitantes, que incluem 13 capitais de estados e o Distrito Federal, as quais somam 23,83% da população do país.

Os estados que possuem a maior população urbana são: São Paulo com 39.585.251 habitantes, Minas Gerais com 16.715.212, Rio de Janeiro com 15.464.239, Bahia com 10.102.476 e Rio Grande do Sul com 9.100.291.

No entanto, apenas 608 municípios possuem mais de 50 mil habitantes, isto é, a grande maioria em número de 4957 são municípios pequenos em termos populacionais que representam 89% dos municípios brasileiros.

O estado de São Paulo abriga a maior metrópole da América Latina e algumas das mais importantes aglomerações urbanas, não só pelas suas escalas, mas, pelo que elas produzem de tecnologia e de sofisticação do mundo da ciência, cultura e economia.

Durante todo o século XX, período de formação das maiores metrópoles mundiais, um debate constante no universo dos técnicos de planejamento das cidades e dos gestores públicos colocou a questão sobre se é possível trazer para cidades como São Paulo e outras metrópoles brasileiras, um patamar de qualidade de vida civilizado como nos países desenvolvidos-

Discute-se ainda hoje sobre a necessidade de que o espaço público seja respeitado por todos, cuidado pelo poder público como bem coletivo maior da sociedade. Isto remete à reflexão ao problema da escala das cidades. O tamanho das cidades constitui-se como entrave ou como elemento facilitador da realização das ações de desenvolvimento para o conjunto da sociedade e principalmente para as classes sociais que vivem nas periferias urbanas desestruturadas-

No século XXI este debate perdura. Particularmente no Brasil, neste momento em que se retoma o rumo de investimentos e financiamentos públicos para as atividades essencialmente de caráter urbano de construção habitacional, equipamentos públicos e de infraestrutura, a reflexão deve se aprofundar.

No entanto, é preciso cautela, pois a visão que tem prevalecido nas intervenções ou obras públicas ou privadas é a visão econômica de geração de emprego e renda.

As atividades ligadas principalmente à construção de infraestrutura, sem dúvida, se caracterizam como atividade intensa e motor do desenvolvimento, mas o espaço urbano é finito e exige planejamento.

A política de organização do território deve ter uma abrangência estratégica entre a cidade e a produção agrícola, e a finitude do espaço e dos recursos do meio ambiente.

Existem aspectos culturais, históricos, ambientais e sociais que merecem ser tratados a partir de uma visão integrada das ações de intervenção pública e ou privadas no espaço urbano.

As especificidades de cada lugar na cidade, e de cada cidade em si e de seu papel no contexto regional ao qual ela pertence, são a primeira leitura e diagnóstico a ser feito para a elaboração de políticas públicas para as áreas urbanas.

É necessário avançar na Reforma Urbana brasileira em cada perfil de cidade. Essa ideia talvez se baseie em particularidades de cada contexto produzindo diretrizes diferentes. Talvez na cidade de São Paulo, a Reforma Urbana seja equipar a periferia, reocupar o centro e resgatar a cultura e a história dos bairros operários do centro ao longo da antiga ferrovia que ligava Santos a Jundiaí, assim como também recuperar seus rios e democratizar a cidade através da expansão da rede de transporte público ligando todas as regiões.

Talvez ainda tenhamos que enfrentar o debate da propriedade privada do solo urbano de maneira mais contundente, com um novo papel do Estado no controle do solo urbano.

Nos dias atuais, o problema energético de abastecimento das cidades e de sua economia não é um problema menor, bem como o acesso à água e ao meio ambiente.

Todas estas questões precisam ser examinadas à luz de uma avaliação das conquistas do Estatuto da Cidade em seus dez anos de existência completados em 2011.

No caso brasileiro, a rede de cidades se organizou a partir da costa brasileira de onde vieram os conquistadores de nossa terra. Até hoje, a maior parte das cidades metropolitanas está no litoral ou num raio médio de 500 quilômetros da costa, como é possível observar nos mapas do IBGE.

O início do processo de colonização teve como objetivo a posse da terra e uma economia essencialmente extrativista com orientação expressa para que os colonos não se afastassem da costa para ocupar o interior do território.

Razões objetivas de sobrevivência e a necessidade de tomar posse efetiva do território, apesar da violência contra os povos indígenas, os quais ocupavam o Brasil antes da chegada dos portugueses, fizeram com que os colonos bandeirantes se embrenhassem por este país à procura de ouro e posteriormente de diamante, encontrado nas minas gerais e dessa forma foram responsáveis pela interiorização da ocupação do país além da costa.

Esse processo não foi pacífico. Gerou diversas lutas pelo território que fixou populações e expulsou outras e assim se formou a nossa rede de cidades com suas funções específicas para atender às ordens da coroa portuguesa.

A rede de cidades que formam o conjunto dos estados brasileiros onde se encontram as maiores densidades populacionais no território reflete a importância dos fluxos migratórios em função das buscas pelas riquezas minerais em Minas Gerais no século XVIII, fato este que se reflete ainda hoje na economia acumulada nesta região. Esse padrão de urbanização reforçou a concentração da riqueza na região Sul-Sudeste e consequentemente a maior infraestrutura instalada.

Em 1808 com a vinda da família real algumas medidas foram tomadas em relação ao controle da terra urbana e a partir daí se tem notícia das primeiras cobranças de imposto territorial de que se têm registro, conhecidas como -Décima-. Há que se destacar o papel da igreja na distribuição da propriedade urbana nas cidades brasileiras sendo que inúmeros núcleos foram formados por colégios jesuítas ou pelos aldeamentos para domínio das populações indígenas.

Em 1850, com a criação da -lei de terras-, se consolida a existência da propriedade privada no Brasil e a ordenação das cidades passa a se submeter a este novo estatuto jurídico para a ordenação do território.

O fim da Escravidão, o processo de industrialização no Brasil no final do século XIX e depois no século XX trarão um contingente grande de trabalhadores imigrantes e trabalhadores do campo que darão uma nova forma aos núcleos urbanos que ganhará contornos com extensos limites na fase de transformação das metrópoles para o novo perfil de predomínio dos serviços, fruto do avanço do capital financeiro e tecnológico sobre a atividade produtiva industrial que marcou a segunda metade do século XX e início do século XXI.

Propriedade privada urbana no Brasil com vistas a um Programa Socialista - o Estatuto da Cidade

No Brasil, a propriedade urbana e a rural também, desde a Lei da Terra de 1850, não podem ser objeto de intervenção estatal a não ser pelo mecanismo da desapropriação compulsória para finalidades específicas como a declaração de utilidade pública, para a construção de equipamentos ou obras públicas e o decreto de interesse social que visa a prover de habitação de interesse social famílias de menor renda e que não possuam ainda unidade habitacional própria.

Assim, o acesso à terra é um processo bastante moroso pois depende de ação judicial cujo tempo de solução é imponderável - o que inúmeras vezes inviabiliza ações e obras públicas, ou de produção de habitação de interesse social devido ao rito jurídico, que permite um longo percurso até a concretização da decisão de escolha de um local adequado para a melhoria das condições urbanas ou para a concretização de obras de infraestrutura, tais como metrô, ou obras aeroportuárias.

As obras para grandes eventos, como as Conferências Internacionais da ONU, Copa do Mundo em 2014 ou Olimpíadas de 2016 atuais, que estão movimentando a economia do país, dependem desses ritos jurídicos para sua concretização.

O Estatuto da Cidade aprovado em 2001, depois de passados quase 50 anos desde que o primeiro projeto de lei foi enviado ao Congresso Nacional para regulamentar a organização espacial das cidades em 1963, regulamentou finalmente o artigo 182 da Constituição de 1988 e aprovou uma série de instrumentos de regulação do uso da terra que não estivesse cumprindo sua função social conforme estabelece a Constituição Federal.

Talvez o principal desses instrumentos tenha sido o reconhecimento da cidade informal, das favelas, das ocupações e dos cortiços que não constavam anteriormente das estatísticas oficiais e não recebiam recursos ou financiamentos públicos para solução de seus problemas de urbanização, regularização e provimento de infraestrutura.

Outro aspecto importante inserido no Estatuto da Cidade é a questão democrática, é a garantia de preservar os direitos humanos na relocação de populações de assentamentos precários ou por motivo de realização de outras obras e a participação nos processos de reurbanização e regularização fundiária.

No entanto, ainda hoje no Brasil este direito não está sendo respeitado, inúmeros são os casos recentes de violência em desocupação de terras. Mas, apesar dos direitos conquistados pelo Estatuto da Cidade, há muito que se avançar na cidade agora considerada formal. As condições concretas de precariedade do território no caso das favelas demonstram que apesar do crescimento econômico, do emprego e do crédito, a vida nessas comunidades não mudou substancialmente.

As famílias ainda vivem em condições muito precárias, não há rede de esgoto e tratamento das águas, as calçadas são estreitas, não há iluminação pública e a violência urbana está longe de ser eliminada.

A Reforma Urbana está diretamente vinculada à mudança da situação de concentração da renda no país, que se constitui num grande entrave para o desenvolvimento.

É necessário superar aspectos jurídicos das competências sobre as questões de infraestrutura. Em São Paulo, por exemplo, a gestão da drenagem urbana é do município, mas, a gestão do saneamento básico é competência do governo do estado, portanto obras que poderiam complementar umas às outras ficam inviabilizadas por razão de competências administrativas e prioridades divergentes.

Este caso demonstra que a integração na ação pública é fundamental para a solução dos problemas de infraestrutura e de organização do território.

Este é um aspecto da mais alta importância no sentido de integrar as ações dos poderes públicos das diferentes esferas de governo e entre as instâncias inseridas no mesmo nível de governo, é uma necessidade que a realidade impõe para racionalizar todos os tipos de recursos envolvidos e para coordenar obras e ações incidentes sobre o mesmo território.

Isto significa reorganizar o desenho institucional do Estado no que diz respeito às questões do território com o objetivo de centralizar e racionalizar os investimentos, bem como descentralizar e democratizar a prestação de serviços sociais nas cidades.

A questão da propriedade do solo urbano poderá assumir um enfoque diferente a partir da realidade urbana e suas necessidades.

Será necessário devolver à terra o seu status de meio de uso para viabilizar uma condição de vida digna aos habitantes das cidades. A função social da propriedade deve preponderar sobre os interesses econômicos privados.

Em determinadas circunstâncias, em áreas estratégicas para o desenvolvimento de infraestrutura e provimento de habitação de interesse social, a Reforma Urbana incluirá perímetros de estatização do solo e requisição de caráter público para promoção da vida nas grandes metrópoles, respaldada por amplos interesses sociais e por decisões democráticas de uma nova reordenação das instâncias de participação e gestão do território.

Assim, numa abordagem inicial consideramos que a Reforma Urbana no Brasil deve considerar no mínimo quatro grandes premissas quanto às cidades brasileiras e a gestão dos problemas urbanos:

1. Em regiões diferentes com realidades diferentes o enfrentamento dos problemas deve se dar de forma diferente.

2. Reordenar as ações do território urbano segundo a identificação de tipologias das cidades brasileiras segundo o contexto de inserção e segundo o porte do município, (regiões metropolitanas, pequenos municípios, Região Amazônica, cidades litorâneas, cidades-polo regionais etc.).

3. Eleger os temas de caráter estratégicos de acordo com cada perfil urbano.

4. Construir uma visão estratégica para a ordenação do território nacional buscando caminhos e potenciais para o desenvolvimento econômico e reestruturando o papel das cidades e das intervenções de infraestrutura de caráter inter--regional como alavanca para este desenvolvimento.

5. A propriedade urbana deve cumprir sua função social de maneira qualificada por seu uso residencial, de atividade econômica geradora de empregos em números significativos e proteção ao patrimônio histórico, paisagístico e ambiental.

A prática da especulação com a propriedade urbana deverá ser combatida com os instrumentos do Estatuto da Cidade e com o controle de preços para a venda de imóveis com financiamentos públicos. Ou seja, a propriedade imobiliária deve se submeter ao interesse das políticas públicas.

Assim, a Reforma Urbana no Brasil não pode seguir um caminho único. No entanto, alguns princípios gerais devem ser considerados como pilar desse grande leque de ações que formam o enfrentamento daquilo que chamamos de questão urbana.

Por exemplo, o princípio geral de garantir o acesso às condições dignas de moradia e acesso ao que de melhor as cidades oferecem aos seus cidadãos, bem como a defesa do patrimônio ambiental e cultural devem ser uma diretriz geral para o país.

No entanto, as realidades diferentes entre os municípios, as aglomerações urbanas e as regiões metropolitanas colocam desafios de perfil, escala e características diversas.

As Regiões Metropolitanas x pequenas cidades - escalas diferentes e problemas de gestão

As Regiões Metropolitanas que concentram grande parcela da população brasileira são diferentes entre si, não só pela sua posição geográfica, mas por suas características e potencial econômicos peculiares. Salvador não é igual a São Paulo, nem a Florianópolis, apesar de pertencerem a regiões metropolitanas importantes nos estados em que se localizam.

Além disso, há o aspecto interno de cada unidade da federação que apresenta redes de cidades com funções e participação na vida econômica e política do país com inserção no contexto regional e/ou nacional específico. Por isso, é necessário examinar as razões que geram os fluxos entre as cidades e quais os fatores de atração ou potencial que geram interesse para os cidadãos, comerciantes, técnicos, viajantes, empresários, estudantes etc.

As Tabelas 5 e 5a anexas mostram as principais regiões brasileiras e os principais municípios e Regiões Metropolitanas e sua participação no PIB do país.

As Regiões Metropolitanas de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Salvador, Recife, Fortaleza, Belém e Florianópolis concentram 44,59% do PIB nacional, sendo que apenas oito delas ficam com mais de 1% do PIB individualmente. O estado de São Paulo detém 33,47% do total do PIB nacional e a cidade de São Paulo 9,55%.

José Eli da Veiga em seu livro Cidades Imaginárias (2003) destaca outro aspecto importante da realidade urbana brasileira: o fato de inúmeros municípios brasileiros possuírem sua vocação econômica agrícola e com vasta zona rural e com o mesmo papel político de um município predominantemente urbano, onde com certeza a população é maior e assim exerce maior importância política no contexto regional.

São Paulo com 11.253.503 habitantes e a cidade do Rio de Janeiro com 6.320.446 habitantes são as maiores cidades brasileiras e juntas representam 12,18% da população.

O conjunto das capitais brasileiras representa 23,83% da população com 45.466.045 habitantes, sendo que 13 delas possuem mais de 1 (um) milhão de habitantes, incluindo a população rural.

No outro extremo, temos 4516 cidades com menos de 20.000 habitantes na área urbana, que representam 81,05% dos municípios brasileiros, de um total de 5564 cidades, com 28.484.363 habitantes e 19,86% da população.

Essa distribuição levanta algumas questões do ponto de vista da gestão urbana. Será que é possível a municipalização de serviços e de infraestrutura em cidades tão diminutas-

Observando a distribuição da população regionalmente verificamos, segundo dados do IBGE, que o estado de Santa Catarina é o que apresenta a existência de vários aglomerados urbanos de grande importância econômica. A hipótese aqui apresentada é de que regiões com melhor distribuição da população refletem uma melhor distribuição de renda e de desenvolvimento econômico, o que talvez possa ser verificado em Santa Catarina.

Os estados do Rio Grande do Sul e de São Paulo também apresentam uma distribuição nesse rumo também de maior equalização da riqueza entre as regiões, mas não necessariamente entre a população que vive nessas cidades.

As Regiões Metropolitanas, por outro lado, também atraíram população ao longo dos anos, em função da economia, mas cada uma delas exerce um papel diferente em termos regionais e no plano nacional.

Em termos futuros por que não visualizar certa especialização do papel que cada região poderá cumprir no plano nacional- Obviamente com uma redistribuição de investimentos como já vem ocorrendo nos últimos anos nas regiões mais pobres do país.

Por exemplo, será que Recife não seria o ponto de partida de uma das rotas internacionais de aviões para a Europa e América do Norte- As empresas aéreas europeias fazem escalas obrigatórias em voos internacionais em cidades de interesse nacional como Paris, Roma, Zurique ou Frankfurt, apesar da integração continental da moeda.

Ainda quanto à especialização regional, as áreas com grandes reservas ambientais cuja influência ultrapassa o interesse de uma única sede municipal merecem um estudo acurado pelo papel estratégico que representam na questão ambiental.

Também as cidades litorâneas apresentam uma nova variável de desenvolvimento com a descoberta das jazidas do pré-sal e seu potencial turístico, vêm assistindo um boom imobiliário sem o devido planejamento estratégico para seu crescimento. Portanto, o planejamento territorial regional e municipal é urgente como instrumento de desenvolvimento.

Rosana Helena Miranda é arquiteta e urbanista, professora doutora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP. http://rosanamirandaarquiteta.blogspot.com.br/

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